Ведущие специалисты в области экономики рассказывают об особенностях управления государственным долгом на Украине и в Азербайджане.

Доктор экономических наук,
профессор Игорь Лютый

В Республике Украина управление государственным долгом осуществляется Министерством финансов в пределах полномочий, определенных законодательством страны. Нормативно-правовое регулирование государственного долга и гарантированного государством долга на Украине осуществляется согласно ряду законодательных документов, среди которых Конституция Украины, Бюджетный кодекс Украины, Закон о государственном бюджете и другие нормативно-правовые акты в сфере управления государственным долгом и гарантированным государством долгом. В Азербайджане функции управления государственным долгом выполняет Агентство по управлению государственным долгом Министерства финансов, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной долговой политики, предоставляя руководству или управляющему баланс средств на едином казначейском счете и средства Государственного фонда обеспечения. Агентство также осуществляет эмиссию государственных ценных бумаг, регистрацию государственного долга, государственных облигаций и задолженности иностранных государств.

В соответствии с Законом «О государственном долге», государственный долг Азербайджанской Республики определяется как совокупность государственного внутреннего и внешнего долга, долговых обязательств правительства Азербайджанской Республики перед юридическими и физическими лицами, а также иностранными государствами для финансирования неотложных социально-экономических затрат и восполнения бюджетного дефицита республики, подлежащих погашению с оплатой соответствующих процентов, выраженных в национальной или иностранной валюте.

На Украине, согласно Бюджетному кодексу, государственный долг определяется как общая сумма долговых обязательств государства по возврату полученных и непогашенных кредитов (займов) по состоянию на отчетную дату, которые возникают в результате государственного займа. Государственные займы осуществляются в целях покрытия дефицита государственного бюджета и рефинансирования государственного долга. Право на осуществление государственных займов в пределах, определенных законом о Государственном бюджете Украины, принадлежит государству в лице Министра финансов Украины по поручению Кабинета министров Украины. Кредиты (займы) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций для реализации инвестиционных проектов привлекаются государством на основании международных договоров Украины и относятся к государственным внешним займам.

Доктор экономических наук,
профессор Руфат Гулиев

Согласно Бюджетному кодексу Украины, гарантированный государством долг – общая сумма долговых обязательств субъектов хозяйствования – резидентов Украины относительно полученных и непогашенных на отчетную дату кредитов (займов), выполнение которых обеспечено государственными гарантиями. До вступления в силу государственных гарантий (наступление гарантийного случая) операции по указанной задолженности не отражаются в государственном бюджете.

На Украине государственные займы осуществляются в пределах, определенных законом о Государственном бюджете Украины, с соблюдением предельного объема государственного долга на конец бюджетного периода. Кредиты (займы) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций для реализации инвестиционных проектов привлекаются государством на основании международных договоров Украины и относятся к государственным внешним заимствованиям. Средства для реализации таких инвестиционных проектов, а также расходы на обслуживание и погашение соответствующих кредитов (займов) предусматриваются в Законе о государственном бюджете Украины на протяжении всего срока действия кредитных договоров. Соответствующие международные договоры не требуют ратификации, если иное не установлено законом.

При осуществлении государственных займов, сделок с государственным долгом в соответствии с частью 7 статьи Бюджетного кодекса Украины и предоставлении по решению Кабинета министров Украины государственных гарантий Министр финансов Украины имеет право принимать обязательства от имени Украины, связанные с осуществлением таких займов и сделок, в том числе об отказе от суверенного иммунитета в возможных спорах относительно таких обязательств. Расходы на обслуживание и погашение государственного (местного) долга осуществляются Министерством финансов Украины (местным финансовым органом) в соответствии с кредитными договорами, а также нормативно-правовыми актами, по которым возникают государственные долговые обязательства, независимо от объема средств, определенного на такую цель Законом о государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете).

С целью эффективного управления государственным (местным) долгом и/или ликвидностью единого казначейского счета Министр финансов Украины от имени Украины (местных органов власти) вправе осуществлять сделки с государственным (местным) долгом. Министр финансов Украины, по согласованию с Национальным банком Украины, имеет право в пределах текущего бюджетного периода осуществлять на конкурсной основе и/или путем проведения аукционов размещение временно свободных средств единого казначейского счета и средств валютных счетов государственного бюджета на депозитах или путем приобретения государственных ценных бумаг с последующим возвратом таких средств до конца текущего бюджетного периода.

Соискатель ученой степени
Юлия Терес

Условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг и ценных бумаг, эмитированных местными органами власти, определяются с учетом Закона Украины «О ценных бумагах и фондовом рынке». В частности, согласно этому закону, государственные облигации Украины могут быть именными или на предъявителя. Государственные облигации Украины могут существовать исключительно в бездокументарной форме. Продажа облигаций внутренних государственных займов Украины осуществляется в национальной или иностранной валюте, а облигаций внешних государственных займов Украины – в валюте займов. Выплата доходов и погашение государственных облигаций Украины осуществляется средствами или в иной форме по соглашению сторон.

Министерство финансов Украины публикует график проведения аукционов по размещению государственных долговых ценных бумаг на внутреннем рынке. Такой график может уточняться в связи с изменением условий государственных займов и/или конъюнктуры рынка. Информация о проведении аукционов по размещению государственных долговых ценных бумаг публикуется на сайте Министерства финансов Украины.

По результатам планового размещения облигаций внутреннего государственного займа 20 марта 2018 г. в государственный бюджет привлечено 6 366,2 млн грн. (или 244,8 тыс.долл.США).

В свою очередь, государственные гарантии для обеспечения полного или частичного выполнения долговых обязательств субъектов хозяйствования – резидентов Украины могут предоставляться по решению Кабинета министров Украины или на основании международных договоров Украины исключительно в пределах и по направлениям, которые определены Законом о государственном бюджете Украины. По поручению Кабинета министров Украины соответствующие сделки по данным решениям заключает Министр финансов Украины.

Государственные гарантии предоставляются на условиях платности, срочности, а также обеспечения выполнения обязательств способом, предусмотренным законом. Государственные гарантии не предоставляются для обеспечения долговых обязательств субъектов хозяйствования, если непосредственным источником возврата кредитов (займов) являются средства государственного бюджета (кроме долговых обязательств, возникающих по кредитам (займам) от международных финансовых организаций). Платежи, связанные с выполнением гарантийных обязательств государства, осуществляются согласно соответствующим договорам независимо от объема средств, определенных на эти цели в Законе о государственном бюджете Украины, и отражаются как предоставление кредитов из бюджета относительно субъектов хозяйствования, обязательства которых гарантированы.

Государственный и гарантированный государством долг не включает долги местных органов власти и государственных предприятий, которые не обеспечены государственными гарантиями. Предельный объем государственного долга и гарантированного государством долга, предельный объем предоставления государственных гарантий определяются на каждый бюджетный период Законом о государственном бюджете Украины. Размер государственного и гарантированного государством долга рассчитывается в денежной форме как непогашенная номинальная стоимость долговых обязательств. Состояние государственного и гарантированного государством долга определяется в гривнах и долларах по курсу Национального банка Украины на последний день отчетного периода и включает операции за этот день.

Таблица 1. Государственный и гарантированный государством долг Украины с 2009 по 2018 гг. (млн грн., млн долл.)

Дата

общий долг

внешний долг

внутренний долг

млн грн.

%

млн долл.

%

млн грн.

млн долл.

млн грн.

м

млн долл.

на 31.12.2009

316 884,6

-

39 610,6

-

211 751,7

26 518,7

105 132,9

13 166,3

на 31.12.2010

432 235,4

+36,4

54 029,43

+36,8

276 745,6

34 759,6

155 489,8

19 529,7

на 31.12.2011

473 121,6

+9,5

59 215,7

+9,1

299 413,9

37 474,5

173 707,7

21 741,2

на 31.12.2012

515 510,6

+9,0

64 495,3

+8,9

308 999,8

38 658,8

206 510,7

25 836,4

на 31.12.2013

584 114,1

+13,3

73 078,2

+13,3

300 025,4

37 536,0

284 088,7

35 542,2

на 31.12.2014

1 100 564,0

+88,4

69 794,8

-4,5

611 697,1

38 792,2

488 866,9

31 002,6

на 31.12.2015

1 572 180,2

+42,9

65 505,7

-6,1

1 042 719,6

43 445,4

529 460,6

22 060,2

на 31.12.2016

1 929 758,7

+22,7

70 970,9

+8,3

1 240 028,7

45 604,6

689 730,0

25 366,2

на 31.12.2017

2 141 674,4

+11,0

76 305,2

+7,5

1 374 995,5

48 989,4

766 678,9

27 315,8

Источник: Министерство финансов Украины

Анализ показывает, что динамика госдолга в гривнах значительно отличается от динамики в долларах, что связано с резким обесцениванием гривны в 2014 году.

По данным Министерства финансов Украины по состоянию на 31 января 2018 года государственный и гарантированный государством долг Украины составил 2 131,85 млрд грн. или 76,11 млрд долл.США, в том числе: внешний долг – 1 373,18 млрд грн. (64,41% от общей суммы) или 49,03 млрд долл.США; внутренний долг – 758,67 млрд грн. (35,59%) или 27,09 млрд долл.США.

Государственный долг Украины составил 1 832,95 млрд грн. (85,98% от общей суммы госдолга) или 65,44 млрд долл.США. Внешний долг составил 1 087,58 млрд грн. (51,02% общей суммы долга) или 38,83 млрд долл.США. Внутренний долг составил 745,37 млрд грн. (34,96% общей суммы госдолга) или 26,61 млрд долл.США.

Гарантированный государством долг Украины составил 298,90 млрд грн. (14,02%) или 10,67 млрд долл. США, в том числе: гарантированный внешний долг – 285,60 млрд грн. (13,40%) или 10,20 млрд долл.США; гарантированный внутренний долг – 13,29 млрд грн. (0,62%) или 0,47 млрд долл.США.

В Азербайджане государственные займы производятся с целью обеспечения реализации программ, направленных на социально-экономическое развитие страны, покрытие дефицита государственного бюджета, финансирование государственных инвестиций и решение других вопросов, установленных законодательством Азербайджанской Республики.

Сумма получаемого в течение бюджетного года и обслуживаемого непосредственно за счет средств государственного бюджета государственного долга, его использование и расходы, связанные с обслуживанием, отражаются в государственном бюджете.

Обслуживание государственного долга (основная сумма и проценты) должно осуществляться полностью и своевременно, независимо от объема бюджетных доходов и уровня отчислений. Основная сумма и проценты должны выплачиваться своевременно на основании кредитного договора или же условий государственных ценных бумаг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Украины, предельный объем государственного (местного) долга и гарантированного государством долга, предельный объем предоставления государственных (местных) гарантий определяются на каждый бюджетный период Законом о государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете). Общий объем государственного долга и гарантированного государством долга на конец бюджетного периода не может превышать 60% годового номинального объема валового внутреннего продукта Украины. В случае ожидаемого превышения этой предельной величины Кабинет министров Украины безотлагательно обращается в Верховную раду Украины за разрешением на временное превышение такой предельной величины и представляет для одобрения план мероприятий по приведению общего объема государственного долга и гарантированного государством долга в соответствие с установленными требованиями.

В Азербайджане верхний предел величин внутреннего и внешнего государственного долга устанавливается Законом о государственном бюджете на соответствующий бюджетный период. Верхний предел государственного долга может быть увеличен или уменьшен только путем внесения изменений в Закон Азербайджанской Республики о государственном бюджете для соответствующего года. Соответствующий орган исполнительной власти ведет учет долгов согласно подлиннику документов по государственным долгам и публикует в печати сведения о них. Прозрачность процессов, связанных с государственным долгом и государственной гарантией, обеспечивается в порядке, установленном законодательством.

Соотношение государственного долга Азербайджана и Украины к ВВП представлено на рисунке 1:

Рис. 1. Соотношение государственного долга Азербайджана и Украины к ВВП, %.

Источник: Министерство финансов Украины, Министерство финансов Азербайджанской Республики.

Верхний предел внутреннего госдолга в 2018 году прогнозируется на уровне 700 млн манатов, внешнего госдолга — на уровне одного млрд манатов. По состоянию на 1 июля 2017 года объем внешнего государственного долга Азербайджана составил 7 172,6 млн долларов (12 208,5 млн манатов), что составляет 18,9% ВВП страны.

По данным Министерства финансов Азербайджана, в объемы заимствования включены прямые обязательства государства и условные обязательства по кредитам, привлеченным под государственную гарантию. Внешний госдолг состоит, в основном, из кредитных программ и инфраструктурных проектов международных финансовых институтов, а также из ценных бумаг, размещенных на международных финансовых рынках.

Как для Украины, так и для Азербайджана интересным является опыт управления государственным долгом в развитых странах. Например, в Европейском Союзе доля долга государственного сектора экономики в ВВП не должна превышать 60%. С целью подготовки и реализации задач относительно европейского сотрудничества правительство Украины утвердило План мероприятий по выполнению Соглашения об ассоциации. Этот план, а также постоянный диалог с профильными международными организациями создают предпосылки разработки и выполнения европейских стандартов и методик при формировании бюджетного процесса, а также регламентирует задания для Минфина в 2017-2019 гг. по разработке нормативно-правовых актов управления государственным долгом.

В самом Евросоюзе среди рычагов влияния со стороны Еврокомиссии следует назвать: требования относительно обнародования государствами-членами дополнительной информации, которую определяет Совет, перед выпуском облигаций и других ценных бумаг; обращение в Европейский инвестиционный банк по пересмотру ссудной политики в отношениях страны-члена ЕС; требования о внесении заинтересованным государством-членом беспроцентного депозита надлежащего размера до того времени, пока, по мнению Совета Европы, избыточный дефицит будет устранен; наложение штрафных санкций.

Особенно важную роль долговая политика приобретает в период финансово-экономического кризиса. Как правило, в такой ситуации недостаток налоговых поступлений правительства различных стран компенсируют увеличением государственных заимствований. Это, в свою очередь, обусловливает рост долговой нагрузки на систему государственных финансов.

С целью контроля за дефицитом в странах ЕС действует важный финансово-правовой инструмент. Согласно нормам статьи 101 Соглашения об учреждении ЕС, запрещено предоставлять кредит на покрытие дефицита или любые другие кредиты ЕЦБ или центральных банков государств-членов институтам или органам Союза, центральным правительствам, региональным, местным или иным государственным органам и органам, регулируемым нормами публичного права, или государственным предприятиям государств-членов. ЕЦБ и национальным центральным банкам запрещено покупать непосредственно у них долговые обязательства. Это положительно влияет на политику расходов и не позволяет сохранять значительный уровень дефицита государственного или местного бюджета той или иной страны ЕС.

Повышение эффективности функционирования финансовой системы страны соответствующим образом влияет на стабилизацию бюджетной сферы и обеспечивает рост экономики в целом. Долговые инструменты выполняют различные функции и действуют успешно на финансовом рынке, если они должным образом разработаны, прозрачно оценены и являются ликвидными. В противном случае участники рынка будут искать альтернативные направления для своих инвестиций.

Мониторинг как инструмент в механизме управления долговой политики должен отслеживать уровень эффективности управления государственным долгом и использования тех или иных долговых инструментов. При этом каждая цель требует формулировки различных показателей; оценивая каждый из них, можно измерить степень ее достижения. Таким образом, выбор целей играет решающую роль в эффективной конструкции механизмов мониторинга. Мониторинг также может включать исполнение доходов бюджета, поскольку невыполнение плана по мобилизации бюджетных ресурсов обусловливает необходимость осуществления сверхплановых заимствований. Такой элемент мониторинга может помочь в оценке обоснованности налоговых планов в том или ином периоде.

Чтобы уменьшить долговые риски и улучшить управление государственным долгом, необходимо учитывать изменения и тенденции на финансовом рынке. Соответствующие индикаторы могут быть использованы на основании опыта развитых стран. При этом использование таких индикаторов должно учитывать особенности структуры государственного долга страны, так как значительная доля долга, номинированного в иностранной валюте, в случае девальвации национальной валюты несет опасность для бюджета страны.

Развитие процессов глобализации и интеграции в восточноевропейском регионе обуславливает постоянную трансформацию подходов правительства относительно усовершенствования политики и механизмов управления государственным долгом. Высокий уровень долговой нагрузки негативно влияет на социально-экономическое развитие страны, сужает объемы внутреннего рынка, влияет на рост безработицы и снижение денежных доходов и благосостояния населения. Приоритетом национальной долговой политики является сокращение долгового давления на бюджет страны, а в случае невозможности, переориентация государственного кредита на рынок внутренних заимствований. Именно развитие как Украины, так и Азербайджана, создает возможность аккумуляции и инвестиционного направления денежных доходов населения на условиях, выгодных для национальных экономик. Реструктуризация государственного долга при условии приоритетности внутренних заимствований является условием финансовой и политической независимости страны, развития национальной финансовой системы и рост благосостояния граждан.

Лютый Игорь Алексеевич, д.э.н, профессор

Гулиев Руфат Атакиши оглы, д.э.н,профессор

Терес Юлия, соискатель ученой степени